- מטר בן ישי
כיוון או עוצמה? על הווקטור שבו פועלת חזקת התקינות המינהלית
"וקטור – ישות מתמטית בעלת גודל וכיוון"[1]
בחודש יוני 2023 דחה בית המשפט העליון שני ערעורים מינהליים שאוחדו בעניין היטלים שגבתה המועצה המקומית חצור הגלילית (להלן: עניין חצור הגלילית) מקופת החולים "כללית", ומגב' חנה הופרט וחברת "אבני גזית פלטקל בע"מ" (להלן: המערערות) בשל נכסים שבבעלותן שבשטחה של הרשות.[2] פסק הדין עסק, בעיקרם של דברים, בשאלות עקרוניות שנוגעות לאופן גביית היטלים על ידי הרשות, ההבחנה בין סוגי היטלים שונים לבין מנגנון דמי השתתפות,[3] הבדלים בין סוגי חיובים שיכולה להטיל הרשות, וכן נטלי ההוכחה לעניין היטלים שהעילה לגבייתם קמה בעבר אולם הרשות טוענת כי לא נגבו על ידה (להלן: תשלומי העבר). לעניין השאלה האחרונה, במסגרת הדיון המשפטי טענו המערערות, בין היתר, כי מכוח חזקת התקינות המינהלית חזקה על הרשות שגבתה את תשלומי העבר במועדם ושהייתה מפיקה דרישות תשלום במרוצת השנים ככל שהתשלומים האמורים לא שולמו (להלן: חזקת תקינות מינהלית הפוכה). כפי שיפורט בהמשך, טענתן זו נדחתה באופן תמציתי וקצר, הן בבית המשפט לעניינים מינהליים,[4] הן במסגרת הערעורים לבית המשפט העליון.[5]
חרף דחייתה התמציתית של הטענה בדבר חזקת תקינות מינהלית הפוכה תוקדש רשימה קצרה זו לבחינת הטענה האמורה, כמו גם למבחן הדו-שלבי שאימץ בית המשפט העליון במסגרת פסק הדין בעניין חצור הגלילית. דרך הילוכי תהיה כדלקמן: ראשית, אציג בקצרה את חזקת התקינות המינהלית ואת ההגיונות העומדים בבסיסה. שנית, אסקור את פסק הדין בעניין חצור הגלילית, תוך שימת דגש על המבחן הדו-שלבי שקבע השופט יצחק עמית לבחינת טענת הרשות כי אינה גבתה חוב עבר שעל פניו אמורה הייתה לגבות. בהמשך, אפרט את טענת הרשימה שמתפרשת על שני מישורים: במישור הדסקריפטיבי, אטען כי חרף דחיית הטענה במישור הפורמלי, קריאה זהירה של פסק הדין מאפשרת להציע פרשנות משלימה שלפיה קיבל בית המשפט העליון, אף אם במידה חלקית, את הטענה בדבר האופן שבו פועלת חזקת התקינות המינהלית במקרה הנידון, וזאת במסגרת המבחן הדו-שלבי שקבע; במישור הנורמטיבי, אבהיר מדוע במצבים מסוימים חזקת התקינות המינהלית תפעל בווקטור שונה מן הרגיל, כמו למשל בעניין חצור הגלילית, תוך שאעמוד על ההבחנה החשובה בין כיוון הפעולה לבין עוצמתה. לבסוף, אציין הערה קצרה לעניין חשיבותה של רטוריקה משפטית ואופי הטיעון.
הערת אזהרה מקדימה - עניין חצור הגלילית עסק בשאלות סבוכות שנוגעות לאופן גביית היטלים על ידי הרשות, כמו גם להבחנות בין סוגי התשלומים השונים שניתנים לגבייה. ואולם, על אף חשיבותן של השאלות האמורות אין בכוונתי לעסוק בהן במסגרת רשימה זו, אלא לבחון את פסק הדין מנקודת המבט המינהלית-הדיונית בלבד.
חזקת התקינות המינהלית – המשגה והיבטים נורמטיביים
חזקת התקינות המינהלית הינה חזקה ראייתית אשר נובעת מן ההנחה הבסיסית שלפיה האינטרס הציבורי הוא שניצב במרכז קבלת ההחלטות של הרשות.[6] הווה אומר, המשפט המינהלי מניח כי ביחס להחלטותיה השונות פועלת הרשות כדין ובאופן תקין, ואין הוא דורש ממנה להציג ראיות לטובת הוכחת הנחה זו. מנגד, כאשר טוען אדם או גוף פלוני כי הרשות פעלה שלא כדין עליו להוכיח את טענתו במסגרת הליך משפטי ולהביא לסתירת חזקת התקינות המינהלית.[7] זאת ועוד, על הפרט התוקף את החלטת הרשות יש להראות פגם שנפל באחד מן המישורים של הביקורת השיפוטית אשר עולה כדי אי-תקינות לכאורית, ועצם העובדה כי ההחלטה על פניה נראית שגויה או מוקשית אינה עילה, כשלעצמה, להתערבות שיפוטית.[8] חזקת התקינות המינהלית מניחה בבסיסה שני הגיונות מרכזיים: הראשון הוא היגיון הפרגמטיות שנובע משיקולי יעילות, ומבקש להפחית את העומס הן על הרשות המינהלית, והן על מערכת המשפט. כך, משמשת חזקת התקינות המינהלית כמסננת לטענות סרק כלפי ההחלטה המינהלית, מכווינה במבט צופה פני עתיד את הרשות כיצד עליה לפעול ולהתנהל בשגרה, ומונעת הטלת נטל ראייתי כבד על הרשות כל אימת שיטען פלוני כי נפל פגם בהחלטתה. ההיגיון השני הינו נורמטיבי-מהותי, אשר מגלם את הנרטיב המרכזי של המשפט המינהלי – הרשות המנהלית הינה גוף מקצועי הפועל למען האינטרס הציבורי.[9] במובן זה, אין להטיל דופי באופן שיטתי ו"קל על ההדק" בכל פעולה של הרשות.
בצד יתרונותיה הברורים של חזקת התקינות המינהלית, במרוצת השנים הועלו ביקורות כלפיה, הן במישור היישומי, והן במישור התיאורטי-המהותי. במישור היישומי נטען כי חרף חשיבותה של יעילות המערכת, קיים החשש מפני הצבת רף גבוה מדי, אשר במקרים רבים יהווה מחסום בלתי-עביר בפני הפרט שמבקש לתקוף את החלטות הרשות.[10] במישור המהותי נטען כי מקורה של חזקת התקינות המינהלית בישראל הוא המעמד העודף שהעניק המשפט האנגלי לשלטון הכתר.[11] דומה כי ככל שחזקת התקינות המינהלית מבוססת על העדפת השלטון מטעמים היסטוריים־משטריים קיים טעם של ממש בביקורת מהותית זו, הרי שהעיתים השתנו והאמרה הנודעת "The King Can Do No Wrong" אינה תואמת את ערכי המשטר הדמוקרטי המודרני. לבסוף, ישנה ביקורת מבית המדרש הריאליסטי, אשר מטילה ספק בהנחת המוצא שלפיה בבסיס קבלת ההחלטות בגוף המינהלי מוצב האינטרס הציבורי. לפיכך, המצדדים בגישה זו סבורים כי במקרים מסוימים יש מקום לצמצם את כוחה של חזקת התקינות המינהלית ולהתאימה לאינטרסים העומדים בבסיס החלטתה הקונקרטית של הרשות.[12]
בהמשך לביקורת הריאליסטית המתוארת לעיל, האם ישנם מצבים שבהם יש להגביל את תחולתה של חזקת התקינות המינהלית או להפעילה באופן שתואם את נסיבות המקרה הקונקרטי? מצב אחד שכזה ייתכן כאשר הגורם המינהלי מצוי במצב שמכונה "שבי רגולטורי";[13] מצב זה נידון בשנת 2021 במסגרת הרכב מורחב של בית המשפט העליון אשר עסק, בין היתר, בתופעת השבי הרגולטורי תוך שרטוט מאפייניה והשלכותיה על חזקת התקינות המינהלית.[14] בצד תופעת השבי הרגולטורי, דומה כי ייתכנו מצבים נוספים שבהם נסיבות המקרה ישפיעו על חזקת התקינות המינהלית; כך למשל כאשר הרשות טוענת כי היתר שהעניקה ניתן שלא כדין ומשכך אינה חבה בפיצויים לפרט, כיוונה של החזקה מתהפך ועל הרשות להוכיח כי ההיתר אכן ניתן שלא כדין.[15] ואכן, בין טיעוני המערערים בעניין חצור הגלילית ניצבה הטענה כי מקום שבו הרשות המינהלית מבקשת לטעון כי לא גבתה תשלומים במועדם על אף שהייתה צריכה לגבותם, קרי טענה שעניינה במחדל של הרשות עצמה, יש להפעיל את חזקת התקינות המינהלית בצורה הפוכה, כך שבית המשפט יניח שהרשות גבתה את התשלומים חרף טענתה.[16] לבחינת הטענה האמורה אפנה כעת.
עניין חצור הגלילית
כאמור, במסגרת עניין חצור הגלילית, נידונו שני ערעורים מינהליים שאוחדו על פסקי דין של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת, אשר דחה עתירות מינהליות על דרישות תשלום של היטלי פיתוח,[17] שהוציאה המועצה המקומית חצור הגלילית למערערות. בתמצית, המערערות הפעילו נכסים המחוברים מזה שנים רבות לתשתיות המועצה המקומית, ודרישת תשלום ההיטלים נבעה מביצוע עבודות תשתית שגבלו, בין היתר, בנכסים האמורים. בהינתן משך הזמן הארוך שבו הפעילו המערערות את הנכסים האמורים, קמה עילה לחיוב בהיטלי פיתוח אף בגין עבודות פיתוח שביצעה הרשות במרוצת השנים.[18] בהקשר זה טענו המערערות כי קיימת חזקה שלפיה נשאו בעבר בתשלומים עבור עבודות שבוצעו בסביבת הנכסים (חזקת תשלום קודם); קופת חולים כללית טענה כי הנכס שבגינו הוטל החיוב (מרפאה) הוקם עוד בשנות ה-50, ובין השנים 1999-1961 ביצעה הרשות מספר רב של עבודות פיתוח משמעותיות באזור; ואילו חנה הופרט וחברת "אבני גזית פלטקל בע"מ" סברו כי חזקה על הרשות שגבתה את התשלום הנדרש בנוגע לכביש שסללה באזור שנים רבות לפני דרישת החיוב נושא ההתדיינות המשפטית. בנוסף טענו המערערות, כי בשל הזמן הרב שחלף ממועד החיוב הראשוני בגין העבודות, אין זה סביר לצפות כי ישמרו בידן ראיות להוכחת אותם תשלומי עבר, וממילא יש להניח כי הרשות פעלה בצורה תקינה וגבתה את התשלומים.[19] בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירות תוך שקבע, בין היתר, כי הרשות נהנית מחזקת התקינות המינהלית לעניין הטענה כי לא גבתה את תשלומי העבר, וההכרעה עברה לבית המשפט העליון במסגרת ערעורים על פסק הדין.[20]
בשל השאלות העקרוניות שהתעוררו במסגרת הערעורים, בשלהי חודש אוקטובר 2021 החליט היועץ המשפטי לממשלה דאז על התייצבותו בהליכים, ובחודש אוגוסט 2022 הגישה היועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת) את עמדתה שנפרשה על פני כ-40 עמודים.[21] בבסיס עמדת היועצת ניצבו שני עקרונות: הראשון, חובת הרשות לגבות היטלים לטובת הרווחה המצרפית של תושביה; השני, האינטרס הציבורי שבפעולה תקינה ולפי דין של הרשות. ביחס לדרישת תשלום מאוחרת, קרי תשלום שמבקשת הרשות לגבות בשל עבודות פיתוח שבוצעו בעבר, הציעה היועצת מבחן דו-שלבי. בשלב הראשון, שלב קבלת ההחלטה על הוצאת דרישת התשלום, נדרשת הרשות לבסס את החלטתה על תשתית עובדתית נאותה בהתאם לנסיבות העניין, ובדגש על משך הזמן שחלף מביצוע העבודה ועד לדרישת התשלום, וכן היתרון הברור של הרשות בנגישות למידע. כך למשל נדרשת הרשות לעיין ברישומיה עובר להוצאת דרישת התשלום; לבחון אינדיקציות נוספות מלבד רישומיה שבכוחן להעיד האם בוצע תשלום כאמור; לאסוף מידע בנוגע לביצוע העבודות שבגינן נגבה התשלום, וכן מידע כללי בנוגע להתנהלותה של הרשות במרוצת השנים בהקשר האמור. בשלב השני, שלב הבירור המשפטי, נדרש הנישום שמבקש להשיג על דרישת התשלום להוכיח כי אכן שילם בעבר בגין עבודות הפיתוח, וזאת בכפוף לכך שהרשות פעלה כדין ובהתאם לתשתית עובדתית נאותה.[22] למעשה, במישור המינהלי-הדיוני אין חידוש בעמדת היועצת. ככל החלטה מינהלית, החלטת הרשות צריכה להתבסס על תשתית עובדתית ושיקולים רלוונטיים, ובשלב הבירור המשפטי עומדת לה חזקת תקינות מינהלית והנטל רובץ על כתפי הפרט.[23]
השופט עמית, אשר כתב את חוות הדעת העיקרית בפסק הדין, דחה את הערעורים תוך שקיבל את המבחן הדו-שלבי שהציעה היועצת המשפטית לממשלה. ואולם, חרף דחיית הערעורים וקבלת עמדת היועצת (שכאמור אינה מתייחסת מפורשות לטענה בדבר חזקת תקינות מינהלית הפוכה), דומה כי קריאה זהירה של פסק דינו מלמדת על חזקת תקינות מינהלית מוחלשת במצבים מסוימים, כמו למשל בעניין חצור הגלילית, אשר חורגת מן המבחן הדו-שלבי שבעמדת היועצת.
חזקת התקינות המינהלית – החלשה מול היפוך
בפתח הכרעתו ציין השופט עמית כי טענת המערערות לעניין תשלום העבר ונטל הראיה במקרה הנידון נפרשת על שני מישורים: המישור העובדתי, שבמסגרתו טוענות המערערות כי התשלומים אותם דורשת הרשות כבר שולמו בעבר, והמישור הנורמטיבי, שלפיו אין לחייבן בתשלומים שניתן וצריך היה לגבות בעבר.[24]
במישור העובדתי קבע השופט עמית כי המערערות לא הציגו כל ראיה לתמיכה בטענה שאכן שילמו את התשלומים האמורים במועדם, וממילא במסגרת פסקי הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים נקבעו ממצאים עובדתיים שדוחים את טענה זו. בהמשך פסק דינו, בחן השופט עמית את עמדת היועצת, קיבל את המבחן הדו-שלבי שהציעה, ובמסגרת יישומו על נסיבות המקרה קבע כי:
"אילו התחלנו את שירנו מבראשית, ייתכן שהיה מקום להחזיר את התיק לבית משפט קמא על מנת שיבחן אם המועצה בדקה היטב ברישומיה ופעלה על פי האינדיקציות שפורטו לעיל טרם קבלת ההחלטה המינהלית להוציא את דרישות התשלום. זאת, במסגרת השלב הראשון בתורת "שני השלבים" שהניחה היועצת המשפטית לממשלה בפנינו כאמור לעיל".[25]
האופן שבו מיישם השופט עמית את המבחן הדו-שלבי אינו מובן מאליו; כפי שצוין לעיל, היועצת המשפטית לממשלה לא התייחסה מפורשות בעמדתה לחזקת התקינות המינהלית, והשלב הראשון במבחן שהציעה מתייחס למיצוי ההליכים של הפרט מול הרשות עובר לבירור המשפטי. על פניו, ניתן היה להסתפק בקביעה שחצור הגלילית נימקה את החלטתה כראוי וכי במסגרת מיצוי ההליכים לא הצליחו המערערות לסתור את טענת הרשות בדבר תשלום העבר. חרף זאת, דומה כי קביעתו של השופט עמית מעתיקה את המבחן הדו-שלבי כולו לנקודת הזמן שבה כבר החל הדיון המשפטי. אינטואיציה זו מתחזקת נוכח הדברים שכותב השופט עמית בהמשך פסק הדין, כמענה להתנגדות המרכז לשלטון המקומי למבחן הדו-שלבי שהציעה היועצת:
"בהינתן שמדובר בנכסים המחוברים מזה שנים לתשתיות העירוניות, ולעתים אף בוצעו במהלך השנים עבודות תשתית שניתן היה להוציא בגינן דרישות חיוב לאורך השנים – הרי שבשלב הראשון על הרשות המקומית לבסס את החלטתה להוציא דרישת תשלום. לכן, על הרשות המקומית לבסס החלטתה על יסוד תשתית הולמת, ובשלב זה אין להסתפק בחזקת התקינות המינהלית הרגילה".[26]
הנה כי כן, במסגרת פסק דינו קושר השופט עמית בצורה ברורה בין הנטל הראייתי המוגבר שמוטל על הרשות כאשר זו מפיקה דרישת תשלום עבר עובר לדיון המשפטי, לבין עוצמתה של חזקת התקינות המינהלית שעומדת לזכות הרשות במהלך הדיון. הווה אומר, על אף דחייתה המוחלטת של הטענה בדבר חזקת תקינות מינהלית הפוכה, מציג פסק הדין עמדה שלפיה במצבים שבהם יכולה הייתה הרשות להפיק דרישת תשלום ולא עשתה כן, נחלשת חזקת התקינות המינהלית ובהתאמה מוצב רף ראייתי שונה בפני הפרט שתוקף את החלטת הרשות.
בשלב זה נדרש להדגיש כי הפסיקה עמדה בעבר על הקשר שבין נסיבות המקרה הספציפיות לבין עוצמתה והיקפה של חזקת התקינות המינהלית; כך למשל, כאשר הרשות מחזיקה בידה מידע חיוני לביסוס טענותיו של הפרט במסגרת התקיפה המשפטית של ההחלטה המינהלית, ייתכן והרף שבו יידרש הפרט לעמוד לצורך ערעור חזקת התקינות המינהלית יונמך.[27] באופן דומה, כאשר הרשות מוציאה דרישת תשלום בגין חוב עבר, דומה כי היא נהנית מיתרון ברור ומשמעותי בנגישות למידע אל מול יכולתו של הנישום לבסס טענה כי התשלום כבר בוצע.[28] ואולם, כפי שצוין לעיל, במסגרת עניין חצור הגלילית לא טענו המערערות להחלשת חזקת התקינות המינהלית, אלא להיפוכה כך שהנטל הראייתי יוטל במלואו על הרשות. האם ישנה חשיבות להבחנה האמורה שבין החלשת חזקת התקינות המינהלית לבין היפוכה? לשיטתי התשובה לכך חיובית.
עצם הטיעון כי חרף דחייתה המוחלטת של טענת המערערות בדבר חזקת תקינות מינהלית הפוכה קיבל בית המשפט את ההיגיון בדבר החלשת החזקה, אינו מחדש ודרמטי כשלעצמו. אולם, ניתוח פסק הדין חושף למעשה את ההבחנה החשובה שבין עוצמתה של חזקת התקינות לבין הכיוון שבו תפעל במצב נתון. למעשה, ניתן לחשוב על ההבחנה האמורה באופן הבא: בשגרה, פועלת חזקת התקינות המינהלית בכיוון קבוע (כלומר לטובת הרשות המינהלית) ובעוצמה מסוימת (רף מסוים שבו נדרש הפרט שתוקף את ההחלטה המינהלית לעמוד).[29] ישנם שני חריגים שהתקיימותם תוביל להשפעה על אחד מרכיבי הווקטור שבו פועלת החזקה, ואשר ניצבים במדרג חומרה אחד ביחס לשני. החריג הראשון והחמור פחות, כולל סל מצבים שבמסגרתם קיים יתרון ברור וחריג לטובת הרשות; כך למשל כאשר הרשות מחזיקה בידה היקף נרחב של מידע רלוונטי להליך שאינו נגיש לפרט; מצב שבו נגרם נזק ראייתי חמור לפרט שחוסם אותו מהוכחת טענותיו; נסיבות שבהן נדרש הפרט להשקיע משאבים דרמטיים וחריגים עבור ביסוס טענותיו ועוד. תחת חריג זה הרכיב שמושפע בווקטור של חזקת התקינות הוא רכיב העוצמה בלבד. במילים פשוטות, במצבים אלה תפחת עוצמתה של חזקת התקינות המינהלית והפרט יידרש לרף מחמיר פחות לצורך תקיפת ההחלטה המינהלית. לעומתו, החריג השני נוגע למצבים חמורים יותר, כמו למשל אי-חוקיות ברורה ומהותית בפעולתה של הרשות או מצב שבו הרשות תוקפת את עצם חוקיות פעולתה שלה, קרי טוענת כי חרף חזקת התקינות המינהלית בוצעה פעולה מסוימת על ידי הרשות בצורה שאינה תקינה. במצבים מסוג אלה, ההשפעה על חזקת התקינות המינהלית תהיה משמעותית יותר כך שעצם כיוון פעולתה יתהפך ויפעל לטובת הפרט התוקף את ההחלטה המינהלית. כך לדוגמה, כאשר תטען הרשות המינהלית כי פעולה שביצעה בעבר נגועה בחוסר חוקיות או בהליך שאינו תקין מתוך שאיפה להתנער מתוצאותיה, על הרשות עצמה יוטל הנטל להוכיח כי אכן נפל פגם כאמור בהחלטתה.
השלכותיה של ההבחנה בין רכיבי הווקטור של חזקת התקינות המינהלית חורגות מגבולות הדיון האקדמי-העיוני בשני מובנים לפחות. בפן המוסדי, ההבחנה האמורה מדגישה את גמישותה של חזקת התקינות המינהלית ואת השימושים האפשריים שניתן לעשות בה במסגרת הפעלת הביקורת השיפוטית; הווה אומר, בניגוד לתפיסה המקובלת שרואה בחזקה כסף ראייתי שעומד בפני הפרט ותו לא, נראה כי החזקה כשלעצמה משמשת כלי בארגז הכלים השיפוטי בבחינת ההחלטה המינהלית. כך יכול להתאים בית המשפט את הסף הראייתי בהתאם לנסיבות המקרה, ובמצבים מסוימים לשנות את עצמתה או כיוון פעולתה של החזקה (אף אם מדובר במצבים חריגים). בפן הכוונת ההתנהגות של הצדדים והגברת הוודאות המשפטית, הגדרת רכיבי הווקטור של חזקת התקינות המינהלית והתאמתם לנסיבות המקרה, יכולים לסייע לפרט לחדד את טענותיו המשפטיות נגד התנהלות הרשות מחד גיסא, ולהוביל להליך קבלת החלטות נכון יותר ומותאם לנסיבות המקרה ברשות המינהלית מאידך גיסא. במובן זה, ההבחנה המוצעת מבהירה אפוא את האופן שבו פועלת חזקת התקינות המינהלית, וטומנת בחובה פוטנציאל לייעול ההליך המשפטי.
לבסוף, ולגופם של דברים, ההבחנה בין עצמתה לבין כיוון פעולתה של חזקת התקינות המינהלית אף מחזקת את ההצדקה הנורמטיבית להכרעה בעניין חצור הגלילית. אכן מדובר במצב דברים שבו הרשות נהנית מיתרון ברור וחריג בנגישותה למידע וביכולתה להוכיח טענות לעניין תשלום העבר.[30] אף על פי כן, חצור הגלילית לא טענה לפעולה שביצעה באי-חוקיות או בצורה לא תקינה, ודומה כי אף אם ניתן היה לייחס לרשות מחדל בדבר אי-גביית התשלומים במועדם, אין להקיש מכך על מצב דברים כה חמור שמצדיק את היפוך חזקת התקינות המינהלית. במובן זה, ניתוח פסק הדין מצביע על מדרג היררכי נכון, אשר מבקש להתמודד עם מצבים שבהם קיימת הצדקה לשנות את אחד מרכיבי הווקטור של חזקת התקינות המינהלית.
במסגרת הרשימה הנוכחית בחנתי את טענת המערערות בעניין חצור הגלילית, שלפיה במקום שבו מעלה הרשות טענה שעניינה אי-גביית תשלום שניתן וצריך היה לגבות בעבר, יש להפוך את חזקת התקינות המינהלית כך שתחול לטובת הפרט ותטיל על הרשות את נטל ההוכחה שאכן לא גבתה את התשלום האמור. ברמה הדסקריפטיבית טענתי כי חרף דחיית הטענה האמורה, קריאה זהירה של פסק הדין מגלה כי תחת נסיבות מסוימות ייתכן שאופן פעולתה של חזקת התקינות המינהלית אכן ישתנה, וכי בית המשפט היה נכון לקבל את הטענה במידה חלקית ביחס לנסיבות המקרה הקונקרטיות. בהמשך לכך, טענתי כי במישור הנורמטיבי ישנם מצבים מסוימים שבהם קיימת הצדקה להחליש את חזקת התקינות המינהלית, תוך שעמדתי על ההבחנה החשובה לשיטתי שבין עצמת פעולתה של החזקה, לבין כיוון פעולתה. בנוסף, דנתי בחלק מן ההשלכות האפשריות של ההבחנה המוצעת, ובהן תרומתה למוסד הביקורת השיפוטית, והאופן שבו היא יכולה לסייע להכוונת הצדדים להליך המשפטי. לפני סיום, אבקש לייחד מספר שורות למובן נוסף שבו יכולה לבוא לידי ביטוי ההבחנה האמורה – אופן הצגת הטענה במסגרת הדיון המשפטי.
הערת סיום – על חשיבותה של רטוריקה משפטית ואופי הטיעון
במאמר אחר שבו עסקתי בחזקת התקינות המינהלית הצעתי כי במצבים שבהם עולה טענה נגד הרשות שלפיה היא פועלת במצב של שבי רגולטורי, על בית המשפט לקבוע את המעמד שיינתן לעמדתה או לפרשנותה של הרשות כפונקציה של הוכחת הטענה האמורה; במסגרת זאת, הצעתי לכנות מצבים שבהם טענת השבי הרגולטורי הוכחה במלואה כ"חזקת אי-תקינות מינהלית" אשר תוביל לדחייה מלאה של עמדת הרשות.[31] ואולם, מיד בהמשך המאמר דנתי בסלידה האפשרית מן ההצעה האמורה, בוודאי בקרב מי שרואה עצמו כנמנה על המחנה המשפטי-השמרני, ולו מעצם השימוש בתיבה "חזקת אי-תקינות מינהלית"; הווה אומר, עצם מסגור הטענה משפיע במידה רבה על הסיכוי לקבלתה ופיתוחה. דומה כי במידה מסוימת, האופן שבו בחרו המערערות בעניין חצור הגלילית להציג את טענתן, קרי "חזקת תקינות מינהלית הפוכה", תרמה לדחייתה מבלי לדון בה לעומקה ותוך העדפת פתרון ראייתי עובר לדיון המשפטי. ואכן, כפי שציינה השופטת ברק-ארז במסגרת פסק הדין:
"איני סבורה כי יש להרחיק לכת ולקבוע כי ניתן לגזור מחזקת תקינות המינהל את ההנחה שתשלומים אשר היו צריכים להיגבות בעבר אכן נגבו בהכרח בפועל. קבלתה של עמדה זו, שמלכתחילה נטענה על-ידי המערערים, הייתה חורגת מן התחום של חזקת תקינות אל התחום של חזקת מושלמות".[32]
כמובן שבנסיבות המקרה, ובהן היעדר כל ראיה לכך שחצור הגלילית אכן גבתה את תשלומי העבר במועדם, לא היה מקום לקבל את טענת המערערות לעניין היפוך חזקת התקינות המינהלית. אף על פי כן, ייתכן כי במידה והמערערות היו מציגות טענה פחות כוללנית ורחבה ביחס לחזקת התקינות המינהלית, כזו שנוגעת דווקא לעוצמת החזקה בנסיבות המקרה ולא לכיווניות שבה פועלת החזקה, נכונותו של בית המשפט לדון בדבר בצורה מעמיקה וברורה יותר הייתה גוברת. כאמור, השופט עמית קיבל את ההנחה שייתכן ומדובר באותם מצבים שבהם יש להחליש את עוצמתה של חזקת התקינות המינהלית, ונראה כי אף היה מוכן לדון בדבר במסגרת גבולות מסוימים של הטענה. במילים פשוטות, לשיטתי ישנה משמעות רבה לאופן מסגור הטענה ודרך הצגתה, ולעיתים שימוש ברטוריקה דרמטית פוגע בגוף הטענה וביכולת לדון בה לעומקה.
ואם בווקטורים עסקינן, נראה לי כי הכלל השלישי של ניוטון מתאר את טענתי זו בתמצית: כאשר גוף א' מפעיל כוח כלשהו על גוף ב', גוף ב' יפעיל כוח השווה בעוצמתו אך מנוגד בכיוונו על גוף א'.[33]
[1] "וקטור (פיזיקה)" ויקיפדיה (1.7.2023) https://he.wikipedia.org/wiki. [2] עע"ם 7990/20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (נבו 1.6.2023) (להלן: עניין חצור הגלילית). [3] קצרה היריעה ברשימה זו כדי לעמוד על ההבחנות בין מנגנון ההיטלים שקיים כיום לבין מנגנון דמי ההשתתפות שחל בעבר. להרחבה בעניין זה ראו שם, פס' 39; ראו גם למשל עע"ם 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פ"ד סו(1) 1, 15-12 (2012); כן ראו עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות 111 (מהדורה שנייה, 2005). [4] עת"ם (מנהליים נצ') 59841-05-20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (נבו 14.10.2020); עת"ם (מנהליים נצ') 10883-02-20 הופרט נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (נבו 23.11.2020). [5] עניין חצור הגלילית, לעיל ה"ש 2, פס' 47 לפסק הדין של השופט עמית ופסק הדין של השופטת ברק-ארז. [6] חזקת התקינות המינהלית מוכרת גם כ"חזקת הכשרות" או "חזקת הרגולריות". להרחבה בנושא ראו למשל דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד: משפט מינהלי דיוני 24 (2017) (להלן: ברק-ארז); וכן יצחק זמיר "ראיות בבית-המשפט הגבוה לצדק" משפט וממשל א 295, 297 (1993) (להלן: זמיר). [7] ברק־ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 25. [8] יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך א 149 (2022); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 101 (מהדורה שנייה, 2010). [9] ברק-ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 27-26. ראו גם את הערות השוליים שם לעניין פסיקה בנושא זה. [10] בהקשר זה הדגישה הספרות כי ממילא קיימים פערים דיוניים ומהותיים דרמטיים בין האינדיבידואל לבין המדינה, וחזקת התקינות המינהלית מעמיקה את הפערים הללו. שם, בעמ' 28; זמיר, לעיל ה"ש 6, בעמ' 302-301. להרחבה בנושא הרף הראייתי הנדרש לצורך ערעור חזקת התקינות המינהלית וההבחנה בין שלבי הדיון המשפטי (השלב שלפני הוצאת צו על תנאי וזה שלאחריו) ראו ברק-ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 30-29. [11] זמיר, לעיל ה"ש 6, בעמ' 300. [12] ברק-ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 28. [13] מצב שבו הגורם המאסדר אינו פועל לשמירת האינטרס הציבורי כתוצאה מהשפעת הגורם המפוקח, אשר מבקש לקדם את האינטרסים הפרטיקולריים שלו. להרחבה בנושא זה ראו למשל שרון ידין "פרשנות החוזה הרגולטורי: בעקבות הלכת זליגמן" פורום עיוני משפט מד 6 (2020); גיא רולניק ורועי שפירא דינמיקה של שבי רגולטורי: חקר המקרה הישראלי 10-8 (מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית 2018); מטר בן ישי "חזקת אי-התקינות המנהלית בענף הביטוח? טיפולוגיה של מאסדר הנתון בשבי רגולטורי" מאזני משפט טו 137 (2023). [14] דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (נבו 4.7.2021). [15] ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463 (1995). טענה מעין זו של הרשות בעייתית אף מכוח השתק דיוני מטעמי הגינות; להרחבה בנושא זה ראו ברק-ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 25; כן ראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 158 (2010). [16] עניין חצור הגלילית, לעיל ה"ש 2, פס' 7 ו-16 לפסק הדין. [17] היטל סלילת רחובות (כבישים ומדרכות) והיטל תיעול (תעלות ניקוז למי גשמים). [18] להרחבה בנושא הרקע העובדתי בעניין חצור הגלילית ראו פס׳ 7-6 ו-18-15 לפסק הדין. [19] כפי שצוין לעיל, המערערות העלו עוד שלל טענות במסגרת הערעורים, כמו למשל טענות לעניין הפליה ואכיפה בררנית, וטענות באשר לאופן גביית ההיטלים. כאמור, טענות אלו אינן רלוונטיות לרשימה זו. [20] עניין חצור הגלילית, פס׳ 13 ו-26 לפסק הדין. [21] יצוין כי בנוסף להצטרפותה של היועצת המשפטית לממשלה להליכים, הגישו המרכז לשלטון מקומי וכן התאחדות התעשיינים בישראל בקשה להצטרפות כ"ידידי בית המשפט". עוד יוער כי בקשת המרכז לשלטון מקומי התקבלה, ואילו בקשתה של התאחדות התעשיינים בישראל התקבלה באופן חלקי כך שבית המשפט בחן את עמדתה הכתובה בלבד. עע"ם 7990/20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (נבו 18.10.2022). [22] עמדת היועצת המשפטית לממשלה בעניין חצור הגלילית (נבו 14.8.2022). [23] יובהר כי עמדתה העקרונית של היועצת המשפטית לממשלה היא כי במקרים דוגמת עניין חצור הגלילית, אכן מוטל נטל מוגבר על הרשות להוכיח ולנמק את החלטתה בדבר גביית חוב עבר, אולם מרגע שעמדה בנטל זה היא נהנית מחזקת התקינות המינהלית כבכל החלטה. עמדת היועצת המשפטית לממשלה, ס׳ 78. [24] עניין חצור הגלילית, פס׳ 41. [25] שם, בפס׳ 46 (ההדגשות הוספו). [26] שם, בפס׳ 48 (ההדגשות הוספו). [27] ראו למשל בג"ץ 9462/09 פלונית נ' צה"ל (נבו 27.5.2010). [28] לעניין זה ראו את הערתו של השופט עמית על צמצום פערי הכוחות בשל העובדה כי אחת מן המערערות היא שחקן מתוחכם ובעל משאבים (קופת חולים כללית). עניין חצור הגלילית, פס׳ 47. [29] ברק-ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 24. [30] מה גם שנראה שתחת פערי הכוחות שקיימים בשגרה בין הפרט לבין הרשות מוצדק יותר להטיל נטל מוגבר על הרשות להוכחת טענותיה אלו. [31] בן ישי, לעיל ה"ש 13, בעמ' 185. [32] עניין חצור הגלילית, פסק הדין של השופטת ברק-ארז. [33] ארז גרטי "שלושת חוקי התנועה של ניוטון" מכון דוידסון הזרוע החינוכית של מכון ויצמן למדע (2.7.2011) https://davidson.weizmann.ac.il/online/maagarmada/physics.